我國國有企業采購性質與法律適用情況

Part.1

我國國有企業采購性質

    按照《政府采購協定》（GPA）的定義和規則，政府采購是一種以非商業轉售為目的的采購行為，其目的在于非商業轉售，最終要用于消費，所以更強調規范性，而與之對應的企業采購大部分是為了投入生產經營活動，故更加強調市場效率。

 

    我國的國有企業采購不同于GPA中的政府采購，其介于市場化企業采購與政府采購之間，不同的國有企業又有區別，有時甚至區別很大，但基于商業考慮的市場化原則是國有企業采購的本質邏輯。所以，我國的國有企業采購本質上是企業采購行為，與市場化的其他所有制企業一樣，但同時其又要接受有關部門的監督、審計和巡視，所以其兼具企業采購與政府采購的特點，這是由我國的特殊國情決定的。

 

    綜上不難看出，國有企業采購是國有企業的自主經營行為，只要依據國家法律、標準開展即可。按照政企分開原則，政府行政部門不得干涉企業自主經營行為，包括采購行為。國資監管部門按照管資本為主的國資監管體制改革要求，行權方式為“兩不一專”（不行使政府公共權力、不干涉企業微觀經營和專司國有資產監管與保值增值），也不得干涉所出資企業的自主經營行為，包括采購行為。

 

    基于上述分析，《政府采購法》對國有企業采購不適用，《招標投標法》對國有企業招標適用，而國有企業的其他采購方式目前還處于無法可依的狀態。

Part.2

國有企業采購不宜納入《政府采購法》制度規范

    1.我國國有企業采購未納入政府采購管轄具有歷史原因

 

    在《政府采購法》立法之初，業界曾討論過將國有企業采購納入其中，但最終未被采納。全國人大財政經濟委員會原副主任姚振炎在第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上所做的《關于〈中華人民共和國政府采購法（草案）〉的說明》中對采購主體的范圍曾做過如下的說明和解釋，“考慮到我國國有企業和國有控股企業面廣量大，其職能和國家機關、事業單位、團體組織不同，為了保證企業經營自主權的落實，草案未將國有企業和國有控股企業的采購包括使用財政資金進行的采購納入調整范圍”。

 

    2.我國絕大多數國有企業采購行為不屬于GPA政府采購定義

 

    GPA對政府采購的核心界定標準為“以非商業轉售為目的的采購行為”，即政府公共部門為辦公或為社會提供公共服務而進行的采購，不存在轉售的商業目的。而我國國有企業經過多年改革，已成為真正的市場主體，絕大多數采購是基于商業考慮的自主經營行為；極少數公益類企業在承擔政府項目時的采購行為可能符合GPA政府采購的定義，但仍需進一步分析。

 

    3.美歐地區國有企業與我國國有企業現狀差別較大

 

    美歐國有企業僅存在于市場機制難以正常發揮功能的非競爭性領域，以彌補市場失靈，實現公共政策目標，各級政府對商業行為干預較少，高度依賴市場化體系。以美國為例，按照美國《政府公司控制法案》（GCCA）和國會研究服務機構的報告顯示，目前聯邦政府公司有32家，分為公用事業企業、提供重要公共服務的企業、政府政策性企業和壟斷專營性企業。

 

    而我國是社會主義公有制國家，國有企業和國有控股企業面廣量大，既有公益類，也有商業類，全部納入政府采購涵蓋范圍，不符合國有企業改革發展現實。

Part.3

國有企業采購立法探討

    1.在《企業國有資產法》修訂中增加相應條款

 

    需要明確堅持政企分開原則，政府行政部門不得干涉企業自主經營行為，包含采購行為。出資人機構加強監督和指導，匯總出資企業采購數據并進行風險提示，但不能干涉具體采購業務或指定平臺強制出資企業采購商平臺。鼓勵國有企業采購加快數字化轉型。

 

    2.以標準化推動國有企業采購規范發展

 

    標準相對更為靈活，可以填補立法空白，為國有企業規范開展采購業務提供業務依據。

 

    3.分類研究構建國有企業采購模式

 

    按照商業一類、商業二類、公益類企業分類，結合采購對象分類（物資采購、辦公采購、貿易采購等），根據不同分類，分別構建相應的采購體系和電商模式。

 

    4.更多從企業采購角度考慮采購管理

 

    參考跨國公司采購經驗和數字化時代電商模式，從采購管理向供應鏈管理轉變，并結合自身需求進行設計。 

 

來源： 《招標采購管理》編輯部摘編